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                        越南學者: 中國人很怕被越南制造取代, 卻不懂我們最大的痛處

                        Hanh S.T. Pham等 · 2022-07-22 · 來源:文化縱橫公眾號
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                        跨國公司在越南的電子產品生產和出口中占據了主導地位。許多國內企業能夠生產供國際品牌使用的零部件,但卻無法打造自己的品牌。我們認為,市場和貿易自由化改革本身并沒有為越南電子工業的國內企業帶來預期的技術升級。

                          【導讀】近年來,有關外商投資轉向越南、越南制造將取代中國的討論持續不斷;2022年4月,國際貨幣基金組織預測越南2022年經濟增長率約為6%,遠超對區域增速的預測。很多人在問,越南經濟的真實狀況究竟如何?越南制造正在成為新的制造業神話嗎?

                          本文提供了越南學者的內部視角。作者以越南制造業的一個分支——電子工業為樣本,分析近30年來越南經濟政策與電子工業發展的微妙關系。1986年越共六大召開后,經濟自由化成為越南經濟改革的主要特點;21世紀初,越南進一步融入世界經濟。而電子工業的發展,深刻反映越南經濟改革的另一面。

                          作者基于對電子工業從業者和利益相關者的采訪,以2006年為分界線,分析指出:越南政府本想通過投資獎勵,來吸引外國投資者,并想借助外國直接投資帶來的技術溢出,推動本土制造業的發展與技術升級。但是這一政策并未奏效,越南本土企業并未獲得真正的技術進步與創新,原因在于貿易自由化和經濟激勵政策固然重要,但對這些政策的依賴,導致跨國企業與本土企業發展失衡,出現大量尋租;而跨國企業并未履行向本土企業傳播技術和管理的承諾。對此,越南政府也缺乏必要的政策框架來加以約束。長期而言,越南本土企業在這種競爭中只能日益衰敗。

                          有鑒于此,作者認為,在設計以技術發展為目標的經濟政策時,不能將所有權作為獎勵標準,所有優惠待遇應在國內外企業之間一視同仁。同時,所有激勵措施都應嚴格執行,使外國直接投資與國內經濟建立聯系,進而實現以租金換技術的目的。最后,作者強調,政策制定者應開發出一種公共治理機制,將關注的重點從選擇贏家轉移到查錯和糾錯能力上來。

                          本文原載“亞太經濟雜志”2022年第27卷第2期,原題為《越南電子工業的經濟政策和技術發展》,由文化縱橫新媒體編譯

                          引言

                          推動工業基礎的發展是發展中國家經濟政策的主要重點之一。為了實現這一目標,許多人推崇構建技術能力的方案,督促政府介入并重點關注國內技術變革。在許多情況下,這些方法與刺激外國直接投資的技術轉移息息相關,后者可以將知識和專業技術轉移至東道國。

                          然而,這些方法要求政府具備選擇、實施政策以及從成功和失敗中學習的能力。因此,有人認為,對工業發展政策的分析不僅需要關注政策結果,還需要了解決策過程。事實上,正如有人指出的那樣,對低收入和中低收入國家政府干預的質量和結果了解越少,就更需要詳細地理解這一過程。

                          以往對發展政策的理解側重于一些寬泛的機制,包括:貿易自由化、放松市場管制、外國直接投資、宏觀經濟穩定等方面。然而,這些方面的政策備受批評,因其假設技術是憑空出現而不是創造或習得的,同時信息也是自由和對稱的。此外,這些“自由放任”的政策忽略了激勵措施對于發展中國家創造技術能力的作用,盡管其提高了效率,卻并沒有吸引到高附加值行業的資本和新技術。因此,國家干預對于糾正市場失靈和促進“趕超”至關重要。

                          但是,國家干預的主要缺點在于決策者的激勵措施會在有意或無意間導致租金的產生和分配。因此,這種方法承認政府干預不可避免地要付出代價。穆什塔克·可汗(Mushtaq Khan)把這些成本與“租金”聯系起來,將其理解為“吸引特定行業供應商投入所必需的最低激勵金額”。他認為,租金管理應被視為一個創造和改變權利的過程,是一種在經濟體中被引導的特定的資源分配,而其效率取決于所使用的租金管理機制的類型。

                          為了理解這一過程和論點,本文評估越南在過去三十年中制定的經濟發展政策,并從租金管理的角度出發,調查1986-2017年期間經濟政策對越南技術發展的貢獻程度。在經歷長期的經濟衰退后,越南在20世紀80年代末開始對經濟管理機制進行改革,其將重點放在三個關鍵方面,包括減少政府對經濟活動的干預、貿易自由化、強調出口導向和吸引外國直接投資,同時大力發展私營經濟。自2007年加入WTO以來,越南已成為全球生產基地,越來越多的國際企業從該國采購商品。伴隨著優異的經濟表現,越南出現了大量的尋租機會,因此越南成為一個非常適合考察尋租與發展之間關系的國家。

                          本文認為,貿易自由化和經濟激勵對于技術發展都是必要的,這有助于進一步深入了解以貿易為基礎的經濟發展政策。然而,對這些政策的長期依賴會導致尋租行為的增加,其最終后果則可能會扼殺國內企業的發展。

                          研究框架和方法

                          為了理解影響越南電子工業發展的各種因素,我們使用了新的分析框架(如圖所示1),這一框架包括四個層面:(1)政策干預的目標;(2)背景;(3)政策干預的實施;(4)指導數據收集和分析的結果。我們還將結果區分為意外后果和發展結果。

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                          為了利用這一分析框架,我們首先回顧了2017年之前越南電子工業的發展歷程。在追溯了越南政府在1986年至2017年期間實施的政策之后,我們對這些政策的因果走向進行了歸納分析。我們收集了第一手數據資料和來自政府機構、媒體報道的第二手資料。首先,我們從新聞和報道中對行業發展階段的總體概況進行了了解;其次,根據新聞中引用的政府官員、專家確定采訪對象后,通過越南四家主要媒體和新聞機構(包括越南新聞、越南經濟時報、西貢時報和越南電視廣播),我們對政府官員和專家進行了深入采訪,獲得了更多關于行業發展的見解,了解到過去30年產業政策的背景信息以及這一行業中的主要贏家和輸家。最后,我們與確定的公司進行聯系,對這些贏家和輸家進行了實地考察和采訪,包括對電子行業的決策者、高級研究人員和企業經理進行了33次深度訪談。本文的數據收集過程始于2014年,截止至2017年。

                          越南電子工業的發展

                          由于受到戰爭和美國制裁的影響,直至20世紀80年代末,越南在很大程度上仍與資本主義世界經濟絕緣。在經歷了長期的經濟衰退后,越南于1986年開始改革其經濟管理機制。20世紀90年代,越南經濟經歷了從中央計劃經濟向市場導向體制的轉變,從相對封閉的經濟轉向通過貿易自由化和促進外國投資來日益融入世界市場的經濟。

                          越南的貿易自由化在2000年代得到進一步加強,主要體現為:(1)越南和美國之間簽訂了雙邊貿易協定;(2)越南經過多年談判后加入世界貿易組織;(3)東盟自由貿易協定的簽訂;(4)政府對國內和外國投資法的協調。此外,政府還對國有企業進行了深入改革。2000年,越南頒布的《企業法》區分國有企業和非國有企業,開啟了國內企業發展的新時期。但是,非國有企業的發展環境仍然不利。證據表明,規范商業活動的政策抑制了非國有企業的發展。到2010年代,隨著越南經濟深度融入世界經濟和國有企業改革的深化,政府加大了推動非國有企業和數字經濟發展的力度。

                         ?。ㄒ唬┰缙诎l展階段:1986年至2006年

                          統一后,越南的電子工業相對不發達。1975-1985年期間,越南電子工業的特點是社會主義意識形態與政權控制了整個經濟體系。所有越南電子公司均屬國有,大多數公司只參與小規模組裝活動,從東歐進口的零部件組裝生產電視機和收音機。因為該部門無法大量生產零部件,所以產量相對較低。兩個主要因素制約了該行業的發展:(1)美國在1975-1994年間實施的貿易禁運使得電子工業很難獲得西方國家的技術;(2)經濟的長期衰退導致企業對產業升級投入的資源、激勵和動機相對有限。

                          1986年,越南政府推出一系列旨在解決這些問題的改革措施,增加電阻器、電容器和印刷電路板等高科技元件的生產,為該行業的初步發展創造條件。到20世紀90年代末,有超過100家工廠和單位組裝電子消費產品。這一時期,大量小型國有企業的進行了“股權化”改造,許多被認為是“戰略性”的企業根據1995年頒布的《國有企業法》轉變為公司。2003年之后,許多“股權化”的國有企業有權獨占土地,這一舉措旨在希望更多私人參與到國有企業的管理中,使其能夠更為有效地運作。雖然股權化的國有企業繼承了土地使用權,但私營企業卻難以獲得土地來開展業務。因此,1993年《土地法》賦予家庭交換、租賃和抵押其土地使用權的權利,進而創造出了一個土地市場。

                          與此同時,越南引進的外國投資法(LFI)于1987年首次推出,隨后于1990年、1992年、1996年和2000年對外國投資的法定權利進行了修訂,規定對三種活動提供市場準入,分別為:(1)商業合作條約(BCC);(2)合資企業(JVs);(3)100%外商投資公司。事實上,當LFI實施時,設立100%的外國股權公司相當困難,與越南當地合作伙伴成立合資企業成為最受歡迎的方式。其原因在于:第一,外國投資者缺乏對越南市場的深入了解;第二,越南公司可以幫助他們通過繁文縟節的行政系統,即申請執照和許可證;第三,國內伙伴的現有分銷網絡為外國公司提供了市場準入;第四,可以幫助外國投資者獲得土地并提供創建生產設施的手段。

                          在此期間,外國直接投資者和當地企業(主要是國有企業)在越南建立了大量合資企業,據越南工貿部統計,1986年至2006年期間越南共成立了2787家合資企業。因此,電子工業從一個由國有企業主導的市場演變為一個以國有企業和外資企業合資為特征的市場,同時市場邊緣還有大量中小型私營電子公司。

                          關于技術能力,在此期間,該行業的常規生產能力得到了發展,生產出了電阻器、電容器和印刷電路板等組件。這種能力的提高還反映在電子產品出口量的增加上(主要由合資企業從進口零部件組裝而成),以及在傳統的前蘇聯國家市場之外開發出了新市場。此外,國內生產商(如Viettronic Dong Da和Viettronic Tan Binh)開始與來自日本的二手進口產品展開競爭。

                          然而,當地企業的學習和創新,反映了企業對外國產品的精心模仿,而不是自主創新。在瞬息萬變的高科技產業發展中,當地企業無法感知和應對全球技術變化的趨勢。例如,由韓國投資者和越南國有企業于1993年成立的合資企業Orion Hanel,其在生產顯像管電視屏幕領域領先11年,但最后于2008年破產,原因則是未能將生產領域及時轉向平板電視屏幕。越南電子商務協會秘書長洪先生在2009年接受《越南經濟新聞》記者采訪時對Orion-Hanel的評價如下:

                          “當Orion-Hanel在全盛時期生產顯像管電視時,全球大型電視生產商已經在投資生產新一代平板電視產品。Orion-Hanel跟不上科技的進步,沒有足夠的資金投資生產高科技產品”。

                          然而,能夠滿足復雜零部件需求的國內企業非常有限。根據越南世貿中心數據顯示,2009年越南電子產品出口額為21.5億美元,電子元器件進口額為29.6億美元。因此,在這一時期,越南的國內電子產品生產商能夠成功地制造產品,但無法創造新產品;盡管該行業的常規能力得到了發展,但還無法成為創新和生產能力的中心。在21世紀初,越南電子工業的長期發展仍受阻礙。盡管進口原材料的關稅很低,而且有優惠貸款,但由于合資企業中外國合伙人的撤資,許多國內企業瀕臨破產。此外,這一時期的特點是國內企業缺乏重大的技術升級和生產率增長低下,因此逐漸在國內市場失利。

                          值得注意的是,這一時期創造的租金在后來也遭到了破壞。當越南市場首次通過外國直接投資法對外開放時,這為國有企業創造了租金,這些國有企業有著獨有的優勢,包括:(1)擁有資本和分銷網絡(私營企業規模較小);(2)擁有土地(在當地獲得土地并不容易);(3)擁有政府權力和許可證。在這一時段的早期,私營企業沒有貿易權(即沒有進出口許可證)。含蓄地說,這些條件共同創造了促進合資企業發展的租金。跨國公司選擇與國有企業建立合資企業作為進入模式,利用國有企業獲得的租金,克服阻礙100%外資股權運營的無形障礙。然而,當跨國公司在越南發展出基地后,這些租金便不再那么重要了。跨國企業沒有向當地合作伙伴轉讓技術的動機,與此同時,當地企業也沒有提升技術能力的動力(不存在學習租金)。關鍵時刻是在2006年,由于對東盟貿易自由化的承諾,越南取消了對成品電子產品的關稅,但仍維持了對電子零部件征收5%的關稅。這一關稅的存在,加之還要面臨與其他東盟國家更便宜的電子產品競爭,越南的電子合資企業瀕臨破產。此前創造的租金被摧毀了,這使得整個國家的電子工業陷入困境,電子工業在這一時期結束時便衰落了。

                         ?。ǘ╇娮有袠I的增長:2007年至今

                          面對本土企業日益衰落的現狀,越南政府開始推出更為激進的解決方案,鼓勵和支持企業改革,減少在懲罰性稅收、許可、土地使用權、金融、進出口等方面對企業的影響,重組國有企業。與此同時,越來越多的大型跨國公司的搬遷導致了全球電子產業的重組,眾多公司從中國轉移到越南,以降低其生產成本,更加接近市場,減少對特定國家或供應商的依賴(中國+1戰略)。

                          越南自2007年加入WTO之后,該國的電子工業有了大幅增長。截至2016年,越南是全球第12大電子產品出口國,也是東盟第三大電子產品出口國。到2017年,電子產品出口成交額超過700億美元。由于大約95%的電子產品出口營業額屬于外國公司,越南電子工業的快速增長可歸因于跨國企業生產中心在越南的建立。到2017年,越南約有600家外國電子公司,其中約52%是零部件生產商。事實上,大多數越南國內企業都處在產業價值鏈的低端環節,電子零部件生產的本土化率只有20—30%。

                          這一轉變的背后是越南政府于2016年發布的“電子行業總體規劃”,該規劃提出了2020年的宏偉愿景,包括:(1)創造50萬個新工作崗位,其中很大一部分是工程師、技術人員和中層管理人員;(2)通過發展國內研究能力來填補技術空白;(3)將最初對低利潤消費品生產的關注轉向特殊用途的電子產品和用于零部件的材料生產。

                          為了實現這一目標,政府提供大量的激勵措施來吸引大型高科技跨國公司進入越南,希望它們的到來能夠為越南當地企業的產業升級帶來就業、資本和溢出效應。因此,政策制定者意識到需要提供并樂于提供可觀的租金來吸引跨國公司。一名政府官員在接受采訪時說:

                          “大型外國投資者有權為他們的投資爭取有利的條件??偟膩碚f,如果投資計劃對國家有利,我們應該通過提供特殊獎勵來鼓勵他們在這里投資”。

                          創造租金成為誘因,這一權力從2006年起被下放到省級政府,在此之前,對外國直接投資項目的評估和許可由中央管理。省級政府許諾給予額外的獎勵,以吸引外國的直接投資,許多省份提供各種額外獎勵,包括從投資溢價和加速折舊到免稅期和減少土地使用費。土地方面的激勵措施包括:免收長期租金、實施基礎設施補貼、提供土地清理和鋪面,以及與項目規模相應的租金優惠。2008年《高科技法》進一步擴大了激勵措施的范圍,擴展至優惠的稅收待遇和土地使用權。加之中國工資成本的上升和跨國公司的“中國+1”戰略,大量外國直接投資涌入越南電子行業,特別是大型跨國公司,如兄弟越南(日本)、日本電產精密(日本)、SOC越南(日本)、JBL(美國)、Terumo BCT(美國、日本)、京瓷(日本)、Hitech BSE(韓國)、富士施樂(日本)、諾基亞(芬蘭)、三星電子(韓國)、萊爾德(英國)。電子行業現有的大型外國投資者都享受到特別免稅待遇。

                          業內人士認為,這些變化意味著政府對待外國投資者比對待本土生產商更好。在對私營企業的采訪中,受訪者強調了這些政策造成的不平等待遇問題。一家私營公司N&G發展投資公司的董事長更詳細地解釋了這一點:

                          “很多政策對FDI企業和內資企業的優惠政策是不平等的,尤其是在配套行業。例如,在進出口稅法中,為生產直接出口貨物而進口的企業可享受稅收優惠政策,因此幾乎只有外國直接投資者才能享有。雖然許多越南企業為三星、LG等公司生產零部件,但并沒有獲得同等優惠待遇”。

                          雖然國有企業和外國投資者獲得了優惠待遇,但本土企業卻在尋租競爭中失敗了,這在一定程度上可能有助于解釋配套產業總體上的不發達和國內電子企業的失敗。這些政策帶來的后果是,盡管越南電子工業在此期間有了顯著發展,但由于當地企業在產業價值鏈中的參與有限,產業附加值很低。許多合資企業要么倒閉,轉向其他行業,要么試圖通過承接跨國公司的加工合同來生存。值得注意的是,這一時期合資企業的減少也部分是由貿易政策造成的,該政策將零部件的進口關稅保持在5%的水平,而2006年來自東盟的成品關稅則降至零。對進口零部件征收5%的關稅,使得合資企業在與其他東盟國家電子產品的競爭中競爭力下降,導致許多合資企業破產。因此,自2010年以來,電子工業中的合資企業不復存在。

                          然而,盡管這可能會誘發尋租,但流入越南的外國直接投資提供的證據表明,越南正越來越多地嵌入全球生產網絡,在越的世界領先的電子公司參與了供應鏈的所有環節。例如,英特爾、富士康和仁寶分別充當設備制造服務和原始設計制造商,而三星、LG、諾基亞和佳能制造原始設備,同時承擔最終組裝和定制。越南電子工業協會的一位主席在接受采訪時說:

                          “在電子產品的全球產業鏈中,越南已經參與了生產和組裝的所有環節,例如零部件生產和組裝。然而,越南電子的價值鏈嚴重依賴外國直接投資企業”。

                          這些大型跨國公司在越南的出現使得電子工業的外國直接投資者與國內公司之間造成了隔離,進而導致外國直接投資公司的“飛地經濟”。這些規模小、能力有限的越南本土企業正在努力融入由大型跨國公司引領的全球電子產業價值鏈中。例如,在所有為其生產、提供材料和組件的數百家公司中,英特爾只使用了18家越南合作伙伴。三星電子的越南公司在其93家供應商中僅使用了7家越南合作伙伴,這些越南公司僅提供包裝和印刷等低附加值活動,而高附加值的供應商則是韓國或其他東盟國家的公司或在越南投資的外國公司。

                          融入全球價值鏈需要當地企業在生產能力和組織能力方面進行大量投資。缺乏熟練勞動力,經常被認為是阻礙私營企業滿足跨國企業對生產能力和組織能力要求的重要因素。數據顯示,五分之四的私營企業表示,它們難以招募和挽留熟練勞動力;幾乎所有勞動力都缺乏經驗,缺乏專業技能和軟實力,許多人在掌握了所需技能后,選擇了高薪工作。作為LG、三星和佳能的供應商的4P公司是一家私營公司,該公司透露,對人力資源培訓的投資是他們成功的因素之一。4P公司的一位董事在接受采訪時說:

                          “由于很難招聘到具備所需技能的畢業生,因此我們對內部培訓進行投資,包括在職培訓、助理培訓和海外培訓。得益于優質的人力資源,4P生產的產品符合客戶的嚴格標準,包括最苛刻的合作伙伴”。

                          另一方面,許多跨國公司指責越南公司不能達到他們的標準,所以他們沒有使用越南供應商的零部件,而是選擇從他們在其他國家的子公司進口。例如,三星公司的一名經理表示,很難找到能夠滿足他們在技術、生產線數量和質量管理等方面要求的越南公司。

                          “我們發布了一份三星希望與國內企業合作的170種零部件的清單,但所有的電子企業,包括具有40-50年經驗的公司,都不能抓住這個機會,即使是如電池充電器、USB電纜和塑料等最簡單的零部件”。

                          佳能越南有限公司的一名經理在接受采訪時透露:

                          “佳能在三年前設定了70%本土化的目標,但至今仍未實現。目前,在為佳能供貨的120家企業中,擁有100%越南資本的企業數量屈指可數,而且還只能提供非常簡單的設備,如紙箱、包裝和標簽”。

                          總的來說,幾乎所有來自跨國公司的代表都有一個共同的觀點,即電氣和電子設備制造企業最大的擔憂是,他們無法在越南購買設備和零部件。佳能越南公司的一位經理說:

                          “造成這個問題的原因在于技術的限制;沒有一家國內企業能按照佳能的要求,以合理的成本和質量進行生產”。

                          越南當地企業沒有動力對提升技術能力進行投資,以達到跨國企業規定的標準,其原因主要有兩個方面。首先,企業之間的激烈競爭和由此導致的低利潤率使得企業望而卻步。其次,與大型跨國企業的合作意味著承擔更多的任務與工作,風險也更大。據越南電子工業協會代表稱,盡管不再是“簡單的組裝者”,越南電子工業發展仍然有限。

                          “事實上,許多國內企業出口零部件,是外國企業的一級供應商。然而,國內企業缺乏與外國直接投資企業的聯系,導致在國際一體化背景下缺乏競爭力”。

                          雖然在加入WTO之前,越南政府實施了當地成分要求(LCR),要求外國直接投資公司所生產產品價值的30%要由越南本土企業制造,但大多數外國直接投資公司的零部件幾乎都是進口(90-100%),政府并沒有對其進行懲罰。外國直接投資公司表示,他們未能滿足LCR的要求,是因為能夠滿足復雜零部件生產需求的國內公司太少了。加入WTO之后,越南必須在其加入的第一個5年內逐步取消與貿易有關的投資措施(TRIMs),并在2018年被承認為市場經濟國家時徹底廢除TRIMS。在后WTO時代,當逐步取消TRIMs時,越南政府放寬了對包括電子工業跨國公司在內的外國直接投資企業的LCR。值得注意的是,越南政府嚴格遵守世貿組織規則,取消了《與貿易有關的投資措施協議》,但沒有采取任何替代措施。工業和貿易部的一位專家在接受采訪時評論說:

                          “在采取替代LCR的措施方面,越南不如其他東盟國家熟練”。

                          因此,電子跨國公司可以享受到寬松的當地成分要求。2007年后,由于LCR沒有得到嚴格執行,跨國公司并不熱衷于在其供應鏈中使用國內供應商的高價值零部件。因此,在電子工業中,跨國企業很少向國內供應商轉讓技術,國內企業一直停留在價值鏈的低端環節。

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                          討論

                          我們認為,越南政府通過外國直接投資的技術溢出效應來獲得技術進步的政策,導致國內企業的技術發展水平并不足以具備國際競爭力。與其他東亞國家相比,越南電子工業的發展速度低于韓國。韓國電子工業大約用10年時間完成了技術發展三階段中的前兩部分(實施、吸收、改進),而越南電子行業則用了20年時間(1996-2016)。二十年后,越南的電子工業仍遠未進入改進階段。

                          事實上,到2017年,越南電子工業的發展階段與馬來西亞和泰國在20世紀90年代中期的發展階段相似。通過對比東亞兩個一流的新興工業化經濟體(NIEs)(韓國和臺灣)和兩個第二梯隊東南亞新興工業化經濟體(馬來西亞和泰國)的治理體系,可以發現,由當地企業驅動的東亞經濟體和由外國跨國公司主導的東南亞經濟體,此二者在部門治理制度和公司行為上存在著明顯差異。在馬來西亞和泰國這種以外國直接投資為主導的增長模式中,其缺點在于外國直接投資飛地與經濟的其他部分之間缺乏聯系,而這一點在我們對越南電子工業的研究中也有所體現。許多發展中國家面臨著鼓勵外國直接投資公司超越飛地生產的問題。盡管存在這個問題,但事實證明,外國直接投資是越南電子工業的一個有效的出口機制。

                          雖然政策干預的目標是通過跨國企業在經濟中的溢出效應進行學習,這似乎是合法的,但政策實施機制再次降低了預期的積極影響。政府為跨國企業提供了有利的待遇,卻沒有迫使其擔負讓國內企業參與全球價值鏈的責任??鐕髽I規模巨大,有能力與政府談判,為其投資爭取到了更好的條件和待遇。

                          此外,由于投資許可權的下放,越南中央政府對地方的決策幾乎沒有發言權。權力下放導致各省之間相互爭奪外國直接投資,從而削弱地方政府對跨國公司履行其義務的監督。因此,越南電子工業的發展并沒有達到預期的效果,政策的制定背景和執行過程限制了該行業的發展。

                          由于越南在政策制定過程中固有的分散性,以及政府無力根據發展議程協調其工業計劃,旨在提高產能的政策所帶來的好處被抵消了。具體而言,在支持工業發展和融入全球生產網絡方面,越南政府缺乏實質性的政策支持框架,公共和私營部門在決策制定與執行過程中缺乏合作。

                          在第一個時期,政府向國有企業提供租金,隨后,外國企業通過與國有企業合作而受益。在隨后的階段,鑒于貿易自由化的壓力,政府制定了對外國公司(對跨國企業更是如此)的直接租金,并附加了一些條件,但沒有明確的執行機制來監督外國投資者的履行情況。因此,租金從國內企業轉移到了外國企業,這也是越南中小企業發展不太成功的原因。

                          此外,政府所提供的激勵措施是不對稱的,外國公司得到了許多激勵措施,而本土中小企業卻沒有得到相應的待遇。例如,與本土企業建立聯系的外國企業有權獲得獎勵,然而,與外國企業缺乏聯系的本土企業卻沒有。從本土企業的角度來看,在全球生產網絡中做生意是困難的。為了向全球企業供貨,本土企業要滿足較高標準,這需要更多的資本和熟練勞動力。與此同時,當地私營企業由于規模小,在吸引資本投資和熟練勞動力方面難以與外國企業或國有企業競爭。沒有政府的支持,他們很難做到這一點。

                          越南政府也沒有強制執行租金條件。穆什塔克·可汗認為,租金必須附加“條件”。我們的研究結果表明,雖然越南政府開始就技術轉讓進行談判,以換取給予跨國公司的租金。但是,跨國企業與政府之間達成的向當地企業傳播技術和管理能力的協議并沒有得到執行。從分析中可以清楚地看出,當地企業需要外國公司的技術和專業知識的支持,而租金可能是為了對這一過程進行補貼而創造出來的,但設想的轉變并沒有發生。

                          研究結果表明,以國內企業之間、企業與世界市場之間的聯系為重點的產業開放政策,為越南的發展做出了積極的貢獻。很明顯,經過30年對貿易和對外國直接投資的開放,越南的電子工業有了顯著的發展。

                          然而,該行業現在仍由外國企業主導,而國內企業的技術發展有限。越南國內電子工業發展受限的原因之一是政府挑選贏家的問題。在貿易自由化的早期,國有企業比其他類型的企業獲得了更為優惠的條件(即土地使用權)。后來,跨國公司獲得了比國內企業更優惠的待遇(即較低的公司稅率)。

                          我們認為,外國直接投資不會自動提升東道國的技術能力,在缺乏必要的政策框架來約束外資部門的情況下,對外國技術和良好制度的開放,不足以促進經濟轉型和持續增長。政府需要將關注點從對贏家(部門、行業、企業和其他組織)的一次性選擇轉移到對選擇的錯誤進行檢測和糾錯上(相應地關注治理)。解決方案是,通過各種公私合作,設計出一個可以發現和糾正錯誤(包括由特殊利益集團導致的錯誤)的機制。

                          在1996-2006年期間,政府對外國直接投資的管理出現了權力下放的現象,不同省份在爭奪外國直接投資時,往往提供不同的非稅收激勵措施。越南電子工業的案例表明,一個無效的激勵機制會導致一個緩慢的學習過程,從而脫離低工資優勢。根據此前研究,馬來西亞和泰國兩個國家提供了基礎設施和激勵措施,但很少直接參與企業的活動,而越南政府仍然在國有企業的活動中擔任董事。這就造成了不同類型所有權的當地企業在獲得激勵方面的不公平地位,而這又部分地歸因于緩慢的學習過程。

                          我們對越南政府使用的無效激勵機制的看法,并不意味著忽視政府在發展過程中創造性學習和糾錯能力。事實上,政策微調是越南近年來在電子工業和整體經濟方面取得高增長率的部分原因。如果越南采用更為有效的激勵機制,該行業本可以充分發揮其潛力。

                          具體而言,如果越南在引入租金條件方面像泰國和馬來西亞一樣熟練,國內企業和勞動力的能力可能會得到更大的提高。泰國和馬來西亞在加入WTO時,從2000年代初開始便被要求禁止正式使用當地成分要求(LCR),但它們巧妙地間接引入了LCR。馬來西亞政府利用稅收優惠政策鼓勵跨國公司投資培訓國內企業員工。這些公司可以進行新的投資,以升級其培訓設備或擴大其培訓能力,因為提供技術和職業培訓的公司有資格獲得10年100%的投資稅減免。

                          2000年,泰國政府為響應WTO的規則,取消了當地成分要求,從而放開了該國的汽車工業,并從2002年開始實行選擇性的產業政策,以吸引外國直接投資,擴大汽車及相關零部件工業。政府通過對在泰國市場上廣受歡迎的車型進行開發,以尋求打造國產汽車品牌,并將其成功與財政政策聯系起來,例如為特定類型的車型提供消費稅減免,從而創造了一個特定的市場。同時,政府還通過與一些當地成分要求掛鉤,為生產商及其供應商提供公司稅豁免。東盟部分行業提出跨國公司要加強當地勞動力培訓的計劃,以幫助其提高勞動力技能,例如與日本政府合作。這些方案為國內生產商提供了間接保護,允許它們根據其當地成分比例獲得各種經濟利益。這些政策在WTO的規則框架下不一定是非法的,而這似乎是泰國汽車零部件行業發展的成功因素。

                          相比之下,越南選擇嚴格遵守WTO的規則,廢除了《與貿易有關的投資措施協議》,但沒有引入替代措施。這可能是因為越南不想冒險使用替代措施,防止其市場經濟地位被否認,這是越南在WTO規則下獲得平等待遇的關鍵要求。我們對越南促進技術發展的政策與其他東亞、東南亞國家政策的討論鞏固了此前的觀點,即不同的發展中國家在提供機會的租金類型和尋租結構方面可能有所不同,而這些差異則受到它們不同的社會規范、習俗和動機的影響。

                          結論和影響

                          歷經30年的市場化和貿易自由化改革,通過給予投資獎勵以吸引外國投資者,越南的電子工業有了顯著發展,并成為越南的主要出口創匯者之一,為制造業增值和就業作出了重要貢獻。然而,在技術進步方面,越南的電子工業取得的成就相對有限。與韓國和臺灣相比,越南當地企業推動了趕超進程,但類似于馬來西亞,跨國公司在越南的電子產品生產和出口中占據了主導地位。許多國內企業能夠生產供國際品牌使用的零部件,但卻無法打造自己的品牌。我們認為,市場和貿易自由化改革本身并沒有為越南電子工業的國內企業帶來預期的技術升級。要做到這一點,需要對政策進行仔細地設計、分析和協調,以確保在履行義務的同時給予獎勵。簡單來說,越南采取的以租金為基礎的政策措施,沒有得到應有的實施。

                          本文通過對來自新興的中低收入國家越南的經驗進行分析,擴展了對發展中國家技術發展的研究。貿易自由化和經濟激勵對技術發展都是必要的,但使用激勵可能會導致尋租行為,其長期后果可能會扼殺國內企業的發展。經驗證據表明,缺乏對當地企業的激勵,而跨國公司又沒有履行向當地企業轉移技術的承諾,這是越南中小企業無法利用高科技跨國公司帶來的潛在溢出效益的部分原因。

                          對于政策制定者來說,我們建議在設計以技術發展為目標的經濟政策時,應謹慎挑選贏家。不應將所有權作為獎勵標準,私營企業應該得到與國有企業、外國直接投資企業同等的待遇,激勵措施需要有實施的條件并得到執行。政府不僅要促進、推動和保留外國投資,還需強制外國直接投資公司與國內經濟的其他部門建立聯系。通過更多地承認外國直接投資公司的重要性和參與其決策過程,將外國直接投資納入到本國技術基礎發展過程中。

                          更重要的是,我們建議政策制定者要開發出一種公共治理機制,使私營和公共之間的對話重點從對贏家(部門、行業、企業和其他組織)的一次性選擇,轉移到對選擇的錯誤檢測和錯誤糾正過程(并相應關注治理)。決策者和企業之間的對話,對于政策的制定和執行至關重要。

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