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                        美國總統制可能成為威權主義接管的跳板

                        布魯斯·阿克曼 · 2022-08-12 · 來源:文化縱橫公眾號
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                        。在阿克曼看來,總統競選和政黨制度的變化(尤其是政黨初選環節變化)、互聯網滲入政治、民意調查和政治宣傳術的發展、嚴肅職業新聞的衰落和網絡社交媒體的興起,以及官僚體制的變遷,共同催生現代美國總統制的三種危險:極端主義、無理性政治與總統單邊主義。

                          

                        極端主義的總統

                         

                          美國憲法研究已經成為對聯邦最高法院的研究。但是,這無法告訴我們,建國憲法設計與當代現實在哪一方面發生了最大的偏離。正如漢密爾頓的預言,聯邦最高法院已經成為了“最不危險”的分支,“即便是尋求本機構判決的效力”,法院也必須尋求總統的支持。制憲者們的錯誤之處在于未能預言我們的最危險分支的身份。

                          建國者們認為國會將是最危險的分支,因此他們費盡心力去制約來自國會方面的危險——最主要的舉措就是將立法機關分為眾議院和參議院,并讓兩院彼此制約和平衡。但在兩個世紀的進程中,最危險的分支已經變為總統——這就要求我們對思考和實踐進行根本性的改造,這是一種可能來得太晚、但終究會來到的檢修。

                          我并不希望苛責制憲者。他們對國會的憂慮在1787年是完全合理的。他們之所以成為啟蒙時代的圣人,得以超越他們在歷史中的地位,原因在于我們的造神運動。在此,我們的工作是要用今人的認知去檢驗制憲者的作品,理解建國者的憲法結構在運轉之時已經成為對原初意圖的嘲弄。

                          首先看總統和政黨。對于現代美國人來說,定期的政黨競爭乃是民主的定義性特征:如果同一個政黨掌握權力達70年之久,墨西哥就是一個例子,我們可以判斷這不是一個民主的政體。

                          這并不是建國者們思考問題的方式。在18世紀啟蒙時代的紳士們看來,“政黨”(party)和“派系”(faction)是同義詞。派系是邪惡的,而聯邦憲法的目標正是要創設出一種體制,在這一體制內,那些具有公共精神的紳士們可以超越小派系主義者的政治伎倆而贏得職位。

                          這就是選舉團的原初用意。選舉團賦予各州的本地要人選擇總統的權利,經由此,建國者希望避免重蹈羅馬共和國墮入民粹煽動政治和帝王專政的覆轍。

                          但是,建國者的愿景卻被在1790年代興起的準現代政黨體制所擊碎。聯邦黨人和民主共和黨人就美國民主的未來展開斗爭,總統職位成為了托馬斯·杰斐遜的平臺,杰斐遜由此主張來自人民的授命,進行一場根本性的革命性改革。這正是制憲者們所致力于防止的那種煽動政治。

                          在19世紀的歷史進程中,正是杰斐遜的先例塑造了憲法的理解。每一代人都通過政黨體制向總統職位注入新的平民主義意義——安德魯·杰克遜的民主黨,亞拉伯罕·林肯的共和黨,威廉·詹寧斯·布萊恩的平民民主黨,都運用總統職位作為一種激進轉型的引擎。杰克遜和林肯獲得了成功,布萊恩歸于失敗,但無論成敗,這一反復出現的模型賦予總統以一種新的憲法意義:美國人開始認定,總統具有以我們人民的名義主張根本性變革的民主正當性。

                          與此同時,19世紀的政黨約束了總統的平民主義驅動力。當時的總統候選人尚未創設他們自己的競選組織。他們都是遙不可及的人物,必須依靠地方性的政黨報紙向普通讀者傳達政黨的資訊,同時依靠地區性的政黨工作者在選舉日內發送選票。

                          事情在19世紀結束時開始發生變化,其時赫斯特與其他報業大亨奪取了政黨領導人對于主要溝通手段的直接控制。伍德羅·威爾遜做出了關鍵的突破。威爾遜親自向國會的聯席會議發表國情咨文——因為這一做法很容易讓人想到英王的議會演說,托馬斯·杰斐遜曾經否決了此慣例——此舉將國情咨文變為一種新聞事件。威爾遜總統還開始舉辦媒體組織參與的新聞發布會——這使得他可以越過國會內的政治領袖,直接向全國發表言論。此后,富蘭克林·羅斯福的爐邊談話將總統的聲音傳至美國的千家萬戶。

                          這就開啟了政黨體制的另一次大革命——也正是這次革命催生了我們當下形勢的危險。關鍵時刻是1968年的悲劇性的民主黨大會 (譯者注:民主黨1968年大會于當年度的8月底在芝加哥市舉行,由于時任總統的林登·約翰遜宣布不謀求連任,該次會議的目的是選出民主黨的總統競選人。當年4月4日,馬丁·路德·金遇刺身亡,6月5日,羅伯特·肯尼迪遇刺身亡,會議期間發生了示威者和芝加哥警方以及伊利諾伊州國民自衛隊的大規模沖突),這次會議讓政黨職業人士聲名狼藉,因此導致了現在的體制,在絕大多數州內由普通選民直接選舉所在政黨的總統候選人。

                          這一變革從政黨體制內切除了一項關鍵性的制約元素。在政黨大佬們進行候選人選擇時,他們關注的是那些有可能在本州贏得中間選民支持的候選人。即便是在意識形態狂熱和群眾動員的時刻,職業人士也會將提名交給那些對政治中心具有最大吸引力的人物——黨內的溫和林肯,而不是極端的西華德。

                          這一新體制使得平衡趨向極端主義的方向——遠離總統大選時的中間選民,而走向政黨初選或者預選會議內的中間選民。候選人甚至會游移至更遠的左翼或右翼,以鼓動積極分子在初選競爭中出來投票。有鑒于初選的低投票率,動員本黨的大本營選民經常是在選舉中得勝的一種訣竅。而選民大眾的漸趨兩極化也增強了這一走向極端主義的趨勢——左翼或者右翼積極分子在動員起來后,已經由兩翼包圍了相對消極的中間選民。

                          沒有必要進行夸張。當政黨大佬們不再集會于煙霧繚繞的房間內,一個更為分散的政治團體還是可以發揮一種節制的功能。運作一場全國范圍內的初選活動需要巨量的資源,這給予精英人士以很多權力,正是他們為一場有效的競賽提供了必需的金錢、組織和志愿者資源。既然初選賽季被壓縮為(至多)數月,那些在起跑線上就具有有效競選之必需資本的候選人具有一種決定性的優勢。正因此,有抱負的參選者要在此前的整年內競取財政和組織支持的承諾。在這一“看不見的初選”過程中,精英們可能扮演著一種把關者的角色,有助于政治的溫和節制。

                          先看否定性的把關。在這一場景內,政治精英們努力在資源上控制極端的候選人,他們認為這些人將在11月領導本黨走向一敗涂地。相比之下,肯定性的把關更有抱負:精英們致力于將他們的資源輸送給唯一的最佳候選人,在官方的初選開始之前,他們的“頭馬”就具有了超越對手的決定性優勢。

                          肯定性的把關雖然目標遠大,但實際上還是會經常出現。在近期的總統選舉中,羅伯特·多爾和喬治·布什分別在1996年和2000年從看不見的初選中脫穎而出,取得了壓倒性的領先地位,阿爾·戈爾在2000年亦是如此。

                          但作為一種一般性的規律,新的把關者將難以維持這種高度的協調。把關者帶著各不相同的資源和利益來到談判桌前。他們有些是全職的政治家,有些是活躍團體的領導人,還有一些來自于工會和教會團體——每一位都能夠許諾不同的組織資源,取決于不同候選人的意識形態和過往記錄,它們對不同候選人具有不同的價值。財政上的捐款者也是各有不同:有些是有錢的意識形態狂熱者;有些則是生意人,他們并不關心一位候選人的立場,而是希望在該候選人勝出后買到有利的政策。說得婉轉些,這些多元并且無組織的把關者無法保證將他們的資源集中在唯一的領先者身上,甚至難以保證在資源上限制那些為許多人反對的候選者。

                          近期的經驗確證了這一點:約翰·克里和希拉里·克林頓分別是2004年和2008年“看不見的初選”中的勝利者,但面對反叛的候選人,克里只是勉強勝出,希拉里則敗北。共和黨的守門者則在2008年完全崩潰:盡管在看不見的初選中遭到來自傳統共和黨金主的事實抵制,約翰·麥凱恩仍然贏得了勝利。

                          這些反叛者的突破的一個關鍵是互聯網?;羧A德·迪安是第一位用互聯網籌款以進行實質性競選的候選人。到第一場初選開始時,迪安已經籌集了超過4100萬美元,半數來自于互聯網。四年之后,奧巴馬僅在2008年1月份這一個月內就從網上籌集到2800萬美元——超過迪安在整個競選期內的互聯網籌資總額。到了2月底,奧巴馬從超過100萬美國人那里得到了捐助。麥凱恩之所以在初選中得到勝利,也要歸功于他在互聯網上獲得的更小規模的成功。

                          但金錢并不是全部,互聯網正在以其它方式弱化著傳統精英的權力。2008年,在由MoveOn.org站點組織的一次“虛擬初選”中,全國范圍內共有30萬的自由派活躍分子參與了投票——超出民主黨在新罕布什爾州和愛荷華州的頭兩場初選的投票人數。當網絡選舉表明巴拉克·奧巴馬以70比30的優勢戰勝希拉里·克林頓時,他們抹殺了希拉里此前一年因在“看不見的初選”中獲勝而取得的頭馬優勢。

                          互聯網還拉平了游戲的場域,因為網絡可以動員起有效的第一線組織??偨y候選人需要一支聯絡初選參與者的志愿者大軍,他們傳統上依靠政黨組織——也包括工會、大學俱樂部、社會和宗教團體——完成這一工作。這就讓這些組織的領導成為了重要的把關者。

                          但MoveOn.org的故事再一次地表明我們正在進入一個新時代。就在民主黨候選人面臨著“超級星期二”的大考前(這一天將有22個州舉行政黨會議和初選),這一自由派的網站宣布了它的網絡選舉結果。自此后,該組織正式支持奧巴馬,鼓勵其320萬互聯網成員(在超級星期二舉行初選的州內有170萬成員)支持奧巴馬的競選。由此導致的回應可以說是勢不可擋,導致希拉里·克林頓譴責MoveOn.org要對她的糟糕表現負責。如果說到目前為止,左翼積極分子更嫻熟地利用互聯網,打破舊有政治建制的控制,右翼積極分子必定將在未來追趕上來。

                          這一正在形成的體制還改變了可能站出來參選總統的候選人結構。它鼓勵了具有超凡魅力的圈外人挑戰久經考驗的成功政客。在職的州長和參議員具有責任重大的日常工作,這使得他們難以為了獲得提名而在長達數月的時間內走上街頭。相比之下,那些在前次選舉中失利的州長和參議員可以將初選競選視為調整其政治生涯的機會。那些媒體寵兒也可能決定混水摸魚——雖然勝出的幾率微乎其微,但是從一次顯貴的失敗中得到的名聲可能會在將來推動他們的事業。

                          還有更糟的,當成功的政治家離開他們的崗位,飛赴關鍵的初選州,他們必須與其對手進行“辯論”,后者將以激動人心的政治俏皮話譴責腐敗的華盛頓政客。在民主黨左翼和共和黨右翼的動員起來的活躍分子那里,超凡魅力起作用,碎片化的政治宣傳起作用,但政治經驗卻很少起作用。有一些候選人可能抵制住誘惑,堅持中間派的綱領——但是,初選中的投票者可能在大選中才回報這些人。

                          但是他們也很有可能不這么做。當選民在總統大選日走向投票站時,他們通常運用政黨標簽去鑒別相互競爭的候選人,民主黨因此在政治譜系上被置放在共和黨的左邊。但是,這一關鍵的信號在初選時并不存在,許多投票者只是憑借非常貧乏的信息在候選項中選出一位最愛。吸引他們的可能是候選人令人愉悅的舉動和幾段政治俏皮話,卻未能認識到他的極左翼或極右翼的立場。在這種競賽中,勝利很有可能歸屬“潛伏的極端分子”——競選者既可以吸引溫和的本黨人士,同時又懂得在互聯網上用尖銳的信息沖擊政治活躍分子。

                          一旦有反叛候選人從群雄之中脫穎而出,他將產生巨大的動量,初選初期的勝利將帶來潮水般涌來的競選捐款,獲得更多的公共宣傳,等等。到了這時,哪些州是初選日程內的下一批州,將在很大程度決定初選的進展。如果這些州的投票者正好尤其無法抵抗反叛候選人的意識形態訴求,他的動量就將增加。

                          當有落后的競爭者開始退出競賽,另一種機會因素也加入進來。每一位領先者的相對立場將取決于留下來的競爭對手。在一場由三位候選人組成的初選競爭中,如果兩位競爭對手分裂了溫和區的選票,那么那位有吸引力的極端分子將獲得極大的優勢。即便是他在中途退出,未能出線,他的對手們也有強大的激勵游移至民主黨的左翼或共和黨的右翼,以重新拾起退出者的選票。到了初選賽季結束時,勝利者就要主張民眾已經授權了他在競選中鼓吹的極端立場。但是,在一個有著13000萬選民的國家內,數百萬名動員起來的活躍分子算不得什么。

                          因此,兩位勝出的候選人可能回擺至政治中心,以求在秋季的大選中得到更有效率的競爭位置。但問題仍然在于,他們應當或多或少地忠誠于此前的意識形態,正是后者為他們贏得了總統選票上的一席之地?;蛘呤?,一旦他們入主白宮,他們就可能恢復強烈的政治派性。

                          大體上說,自羅斯福以來的總統都遵循著最后一種模式。他們都是作為黨人進行統治的,根據具體情況,試圖說服中間選民向左翼或者右翼游移。此類說服努力并不是非常成功,但是更中間路線的策略卻包含著更大的風險——很有可能讓總統政黨的活躍分子在戰地偃旗息鼓。假如活躍分子按兵不動的話,總統就將失去其政黨為贏得下一次選舉所必須的能量和資源。隨著互聯網的興起,這一兩極化的驅動力只可能變得越來越強,而且,正如我們所將看到的,總統將有越來越多的工具,戰勝那些對其極端路線議案的抵抗。

                          放在這一背景內,奧巴馬總統的勝利包含著混雜的信息。他是一位從未經歷考驗的建制外人士,奧巴馬通過在伊拉克戰爭這一競選主題上走到建制候選人的左翼,擊敗了建制候選人希拉里·克林頓。在奧巴馬和約翰·麥凱恩的大選競爭中,奧巴馬又回到政治中心,而我們每一個人都無法判斷他下一步將走向何處。奧巴馬沉著而雄辯的口才,以及他的常春藤背景,可以完美地調和左翼和中心的相互沖突的修辭要求。一方面,奧巴馬的沉靜舉止象征著民權革命的勝利,左翼的積極分子將后者視為他們主要的近期成就;另一方面,奧巴馬理性主義的常春藤人格有助于讓中間人士相信,他有能力進行平衡判斷。

                          未來的建制外候選人會發現他們更難設計出象征性的訴求,既可以動員起初選中的積極分子,又可以維持中間選民的廣泛支持。當反叛者回顧奧巴馬接受民主黨提名的勝利演說時,讓他們印象深刻的可能不是奧巴馬在演講中說了些什么,而是奧巴馬在哪里進行的演講:他并不是向民主黨代表大會發表演講,而是用電視轉播了他在丹佛足球場75000名狂熱政黨分子前進行的演說。這是一種我們不需要的克里斯瑪型的狂熱政治。但在下一個世紀,同樣的大劇院場景將以越來越頻繁的頻率出現。

                          預言未來是一件棘手的工作。當一位意識形態的偏執者得到一黨的提名,另外一邊可以推出一位可接受的中間人士,他可以在總統大選中獲得勝利。但是,很有可能兩大黨在同一時間均被極端路線者所征服?;蛘?,中間路線的競選者來自一個因某種經濟或者軍事失敗而陷入泥淖的政黨,因此極端路線的競選者可以借力打力。只有一件事看起來是確定的:如果我們不拘泥于具體場景的預言,在接下來的50年或者100年中,更多的總統將運用極端的意識形態進行統治。

                          ▍1

                          一旦成功入主白宮,總統將求助他的政治顧問引導他的政策路線。區別于從前的政黨老板,政治顧問并不會想到去競選公職。他們甚至不是由意識形態驅動的那類人。很多顧問游走在多位政治候選人之間——甚至是不同政黨之間——向出價最高者提供他們的服務??偨y對他們的信任體現了社會科學在我們民族生活中越來越高的權威。正如我們一樣,總統相信,這些魔法師可以科學地運用民意調查和小組調查,可以設計出新聞的故事情節、片段化的政治宣傳話語、以及戲劇性的圖景,最終可以有效地塑造普通選民的認知,借以維持總統的民眾支持度。

                          這中間存在著大量的偽科學、純粹的能力不及格,混合進入了政治顧問在極大的時間壓力之下完成的實際工作。但是,諸如此類的疑慮并不會困擾總統。別忘記,他的政治顧問已經運用漂亮的數據和科學主義的競選口號,幫助他成功地入主白宮;如果政治顧問讓他走了這么遠,他們必定提供了正確的服務!

                          白宮對民意調查的興趣始于羅斯??偨y,但是,民調只是在理查德·尼克松治下才變為白宮一項主要的當務之急。尼克松的辦公室主任H.R.哈德曼就曾是一位在市場營銷方面具有長期經驗的廣告主管,因此,尼克松曾要求他組織起一項民意調查工作,從而“接觸到”“普通的美國人”。由于初選體制的勝利,媒體顧問的統治力獲得了更進一步的動量。吉米·卡特之所以可以在民主黨初選過程中由政治上的默默無聞躍升為總統候選人,他的民調專家帕特·卡戴爾可以說是功不可沒。而在卡特出掌白宮后,卡戴爾自然就成為總統核心圈子的成員之一。到了21世紀,民調魔法師在白宮內的特權地位已經無法動搖——沒有總統曾經想過,他的執政可以沒有民調專家的日常建議。

                          不同的總統會以不同方式運用他們的民調師。一方面,他們可能將民調數據用作民意的一面鏡子,努力調整他們自己的立場以符合隨時變化的數據。如果比爾·克林頓的顧問迪克·莫里斯值得信任,那么他的老板實踐的就是這一鏡像策略(mirroring strategy)。

                          對于比爾·克林頓來說,積極的民調數據并不只是工具——它們是辯護、肯定和嘉許——而消極的民調結果則是一種學習過程,他的自我形象被否定的痛苦在這時要求深刻的內省……他運用民調所調整的不只是他在一個議題上的思考,而是他的理論體系,讓它可以盡可能地與這個國家的體系得以同步。

                          當總統采取這一鏡像策略時,民調在運作時就是一種對極端路線的制約——連續不斷地拉動總統回到主流。

                          小布什在共和黨全國大會上接受提名的演說中否定了克林頓的例子:“偉大的決斷在做出時必須要慎重,必須要確信,但并不必須要民調。”當小布什“以克林頓之道反施克林頓之身”,設立了白宮策略議案辦公室時,小布什并沒有有計劃地忙于鏡像策略。他經常應用該辦公室設計出敘述和片段化的政治宣傳,以提高那些表達出他本人之信念的立場的支持度。這一操控策略(manipulative strategy)激勵了極端主義。

                          即便是媒體操控者在單個案例中未能取得成功,上述判斷仍然是真實的。在關鍵的決斷時刻,沒有總統可以知道他的操控策略將會如何。問題在于總統是否具有足夠的信心,讓他的媒體魔法師放手一試。由此看來,媒體操控者日漸驕縱的自信心令人憂心忡忡。

                          在此可以考慮喬治·拉科夫的杰出作品,這位語言學領域內的學術巨擘最近變成自由派的公共意見領袖。在《紐約時報》暢銷書《不要去想那只大象》中,拉科夫批評他的進步主義戰友們放手讓保守派設計塑造當下民意的主導敘事和口號。拉科夫向他們保證,新興的認知語言科學可以成為他們的工具,讓他們在保守派自己的游戲內擊敗保守派。

                          就當下而言,我們不需要考慮拉科夫是否在過度推銷他的新非理性科學。關鍵問題在于自由派的建制人士相信拉科夫的保證?;羧A德·迪安、喬治·索羅斯以及許多主要的自由派人士的推薦都可以見之于拉科夫的暢銷書。羅伯特·賴克教授給出了一個尤其具有啟示性的推薦語:“只是我們這一邊有理性尚且是不夠的。拉科夫告訴我們,應當如何反擊右翼的煽動政治。在這個小布什言說的新奧威爾時代,拉科夫寫出了我們的必讀之書。”

                          賴克教授是不是在建議,進步主義者應當以“左翼的煽動政治”反擊“右翼的煽動政治”?

                          這就是輿論的大氣候,它鼓勵未來的總統,無論是左翼還是右翼,都要去推銷他們的極端主義理念,相信他們的媒體魔法師可以拿出維持民眾支持所需的片段化的政治宣傳和敘事。

                          ▍2

                          就在煽動政治成為一種科學的同時,煽動政治的主要制度約束卻正在瓦解。

                          在20世紀的進程內,大城市的報紙握有可供養大量嚴肅新聞從業者的財政資源,這些新聞業者的職責就是質詢政府的新聞故事情節。批判反應的可能性制約著白宮,讓它不至于太放肆地進行過分的媒體操控和扭曲——尤其是自從新聞電視網通常是借用報紙的故事情節之后。這些電視節目經常會提供膚淺得多的報道:“電視上的一個大新聞可能有2分鐘的時間或者約400個字?!堵迳即墪r報》對同一則大新聞的報道很容易到達2000字。”盡管如此,電視新聞還是鞏固了職業記者在制約和平衡上的權力。

                          但是,這些記者守門人在近數十年內均在走下坡路。從1980年至2000年,收看電視新聞網的家庭比例已經下降了一半——由大約40%到20%。無論報紙還是電視也都在減少它們對公共議題的報道:在1980年代初,四分之三的頭版報道和電視新聞網關注的是政府和政治;但到了1990年代末,這一比例已經下落至大約60%。在很大程度上,這一逃避公共事務的轉變是對有線電視內全新聞頻道之出現的回應,后者將全國的政治癮君子的關注轉移至CNN和Fox。隨著興致盎然的觀眾放棄了電視新聞網內的新聞,主要的廣播公司轉變了它們的報道重點,強調它們余下觀眾的“人性化”事務——減少了許多美國人據以進行決策的政治信息的流量。

                          這就制造了總統得以繞過主流媒體的一種新缺口。里根、老布什、克林頓總統已經開始放棄面向全體公眾的努力,轉向了市場營銷式的運作,“目標對準他們的政黨大本營……[并且]將大眾分裂為可選擇的子集合。”而既然互聯網正在摧毀職業新聞業的經濟基礎,前述的趨勢將會加速。

                          這一轉變的速度是驚人的——報紙記者、電視新聞網的分析員的總體人數從2000年的66000下降至2009年的52000人,在華盛頓新聞從業大軍中則有毀滅性的減員。這還只是開始。職業新聞業的生存已經處在危機之中。我們正在失去一支由嚴肅的新聞記者組成的活躍軍團,他們的工作是去挖掘事實,并且以一種相對不偏不倚的方式報道故事的兩面。

                          這些新聞理念在19世紀并不存在,在那時,政黨組織的通訊主導著政治辯論。只是當技術的變化先后讓報紙和電視有可能擺脫政黨的控制,創造出一種獨立新聞報道的空間后,上述理念才走上歷史的舞臺。真實世界內的新聞業遠未實現它所聲稱的理念——但這并不意味著我們可以沒有它們。

                          職業的新聞記者團體為博客空間提供了關鍵的聚焦點。他們生產出一系列的基于事實的對公共事件的報道,從而為數百萬計的博友們提供了動態民主辯論的素材。但是,如果嚴肅新聞業的經濟基礎崩潰,博客將蛻變為一場后現代的噩夢——數百萬博友在網上滔滔不絕,但卻沒有對事實的起碼關注。

                          業余愛好者無法承擔起對國家和國際事務的嚴肅報道。此類報道要求大量的訓練,大量的人脈,大量的經費。它還要求報道者是為廣泛讀者群寫作的,同時又要維持他們的長期信用度?,F代報紙創造了正確的激勵,但是,如果沒有一種適用新技術的相應商業模式,它將分崩離析。

                          那又如何,懷疑者可能會說:別忘記,美國民主正是成長于一個政黨報紙統治的19世紀,為什么它會敗在一個充斥著后現代博客空間的21世紀?

                          原因在于,21世紀的總統是一個比他19世紀先輩危險得多的生物。隨著職業新聞業的瓦解,白宮將以科學校準的信息填補這一新聞缺口,以推動不同的小聽眾團體所關注的焦點議題。在真實或者想象出來的危機時刻,此舉的誘惑力將是難以抗拒的,媒體魔法師在這時會借助YouTube和Twitter制造出訴求信息瀑流,呼吁民眾支持白宮內的大無畏領袖。職業新聞業也很難免除這種散播恐懼的運動,但是它在制約和平衡上的功能將會被懷念。

                          這一黑暗場景中存在著不止一處的反諷。當代美國人的教育程度超過歷史上任何一代美國人。1940年,美國白人男性在校平均讀書時間是9.5年;黑人男性的平均數則是5.7年。半個世紀后,白人是13.3年,而黑人則是12.2年。同時,現代美國人的工作環境也更獎勵工作者以合理方式操作符號的能力。但是,他們的政治環境卻比過去更不理性,更依賴情緒性的片段政治宣傳,并且總是在走向一種媒體的人格崇拜。

                          這些發展和總統制的基本特征以令人不安的方式發生了相互間的互動。最根本地說,無論國會內的總統政黨如何評價總統,總統都會繼續穩坐白宮。如果總統將國家帶入錯誤的方向,國會成員沒有權力以不信任投票將總統拉下馬。直至近期,總統制的基本點都因為將總統和國會領導權聯系在一起的其它紐帶而得到緩和——其中包括,總統再次得到提名需要國會成員的支持,國會成員控制著地方性的政黨組織,國會成員可以接近來自基層的民意,等等。

                          但是,這些紐帶現在看來已經被大大弱化。歷史上的最重要遺產是由林肯和羅斯福的先例所留下的英雄領袖迷思。每一位總統都希望接近甚至超越這些巨人,都有沖動運用他的媒體顧問推動他的超凡魅力,達到羅斯福那樣的高度。

                          總統制的另一個基本面向也加劇了這一英雄沖動,但它更難以認定,因為它要求我們注意到一條不會叫的狗。不妨思考議會制在選舉日塵埃落定后會發生什么:選民們不僅知道誰獲得勝利,他們還知道誰將為失利者代言。當新的議會開始運轉后,反對黨領袖與首相將在議會前座相對而立——在國家電視廣播上針鋒相對地對抗首相的主張。

                          美國不是這樣。在美國,失利的總統候選人不會得到任何官方職位,只能留在廟堂之外,由此產生了許多病理。首先看勢均力敵的大選,比如導致布什訴戈爾(Bush v. Gore)的2000年總統大選。在接到聯邦最高法院的裁決后,戈爾只有兩個選擇。他或者領導起一場議會外的反對運動,譴責新總統對正當性的主張,或者只能靜悄悄地離開政治的舞臺,任由他的對手炫耀著本方的勝利:否決了《京都條約》與民主黨政治綱領中的其它主要政綱。戈爾在維持憲政體制時表現出的克制并沒有獲得他應得的獎勵。

                          我的目的不是要表揚戈爾,而是譴責制造戈爾困局的體制。麥迪遜曾經告訴我們,一種健康的憲法秩序在生存問題上不能取決于個別人的公共德性。但迄今為止,每當總統大選產生一個有爭議的結果時,我們現有的憲制確實取決于單個人——失利的候選人——的自我節制。但失敗者選擇議會外的反對運動,通過他的媒體顧問動員起他在初選競爭中曾經鼓動的數百萬積極分子,以上場景的發生只是一個時間問題。

                          墨西哥在2006年重演的“布什訴戈爾”實際上就出現過類似的場景——洛佩斯·奧布雷德拒絕接受最高選舉法庭將總統職位授予對手的判決的正當性。此次超憲法反對的冒險案例并未幫助洛佩斯·奧布雷德,也沒有讓他的政黨受益。但是,這一結果并不足以保證未來不會出現此類黑暗場景:盡管存在著憲法崩潰的危險,總統和反對派總統還是加入了競取民眾支持的超凡魅力升級戰。

                          這一問題在常規情形內并不會如此戲劇化,因為失利者總是會以相當的劣勢落敗,勝利者的勝利則是無可置疑——奧巴馬的當選就是其中一例。約翰·麥凱恩以非常優雅的方式承認了失敗,回到了自己作為亞利桑那州一位普通參議員的身份,留下了處在一種失序狀態的反對黨——國會和各州的政黨首領競取著政治關注度,同時由奧巴馬總統主宰著政治舞臺。隨著時間向前走,國會領導人將不得不與總統提名的主要競爭者分享政治聚光燈——后者將以極端主義的訴求迎合他們的政治大本營。

                          更糟的是,正是因為媒體的革命,諸如格倫·貝克和拉什·林博此類的評論員也將以共和黨發言人的身份提出政治主張,即便是這些人完全不受選舉計算的制約。

                          在這一背景下,這世界上的空談家有時將取得優勢。他們的極端資訊可以抓住眼球,同時他們也擅長傳達此類資訊——否則的話,他們不可能會占據著收視率的榜首位置。相比之下,國會和各州的反對領導人具有決策的責任,甚至總統候選人也不可能總是放縱自己發表不負責任的立場聲明。反對黨的“領導權”由國會轉移至空談者,這一變化又反作用于總統領導權的主導模式——來自空談者的極端媒體攻擊導致了總統的反攻擊,白宮的宣傳機器制造出片段化政治宣傳的浪潮,主張我們的大無畏領袖所具有的平民權威。在危機時刻,這一過熱的環境將鼓動總統主張決斷行動的固有權力,壓倒或者罔顧在國會和法院內的各方反對者提出的反對意見。

                          如果總統是通過以極端主義的訴求吸引初選中的積極分子而贏得職位的,這一動力就已經是開足馬力;但是,在危機時期,即便是那些以中間路線進行競選的候選人也有走上這一道路的強烈激勵。

                          不要忘記,小布什是作為一位主流的溫和路線者當選為總統,他的競選綱領讓他無法與同樣溫和的阿爾·戈爾區別開來。再問你自己,假如2000年的勝利者是以共和黨右翼的自豪代表進行競選的,過去的十年將會走向何方。

                          ▍3

                          行文至此,我一直在論述,總統如何由18世紀的社會賢達,轉變為19世紀的政黨巨頭,再轉變為20世紀的民眾領袖,最后成為21世紀的煽動政治家,他們主張超憲法的權力,以控制威脅共和國的危機。

                          但是,現代總統不僅主導著政治系統。他還指揮著一支龐大的官僚機器:這個機器是否會抵制,還是促進總統的煽動政治?

                          美國的制憲者根本不可能想到這一問題,更不必說去解決這個問題。在他們的理念中,行政就如同政治一樣,將是一種紳士們的游戲。主要的工作被置于本地方社會賢達之手,由他們充當著關稅的征收員、合眾國的檢控官、以及其它此類職務。由專業官員組成的官僚軍團開始在美國政府內擔當起重要的角色,距此尚有一個世紀的時間。

                          建國者們所認可的唯一專業技能是法律類的——因此,他們讓法官獨立于政治,這是在約翰·洛克的基礎上邁出的巨大一步。在洛克看來,司法機關只不過是執法分支的一部分,并不應該被視為政府的一個獨立分支。美國的建國者對此持不同意見——基于他們在殖民地時期的經驗,建國者采納了強有力的措施以保護法官免于政治壓力。但他們最遠也只能看到這里。他們并不擔憂,他們的體制將會運轉于一個由總統控制著龐大聯邦官僚體系的世界內——這一前景完全超出了18世紀思想的視界。但是我們確實有理由擔憂——因為建國者的體制已經對美國的現代官僚國家產生了惡劣的影響,極大地增加了在未來世紀內脫軌總統的危險。

                          首先看基本問題?,F代官僚政治已經成為總統和國會爭奪政治支配地位的核心戰場之一。兩方面都在這一斗爭過程中展示了他們自己的獨門武器。國會委員會運用它們的預算權力,如果行政機構不服從主要參議員和眾議員給出的指令,它們就將進行財政報復??偨y的反擊武器則是他的人事任命權??偨y不可能指望終身制的公務員站出來對抗國會的恐嚇。假如總統希望維持其政策背后的官僚能量,他必須將政治任命官員安置在關鍵職位上——并且借用政治官員的忠誠去避開國會對白宮議案的抵制。

                          前述的要求已經以不同方式得到了自我展示。第一,總統有了越來越多的政治任命官員,由此獲得了將官僚體系殖民化的權利。要求參議院批準的高級職位的數目已經從肯尼迪政府時期的196個,增加至克林頓政府時期的786個,再到小布什政府時的1141個??偨y還可以單方面任命很多關鍵的職位,總體上看,總統有權做出3000位政治官員的任命。再沒有成熟的民主國家允許其首席執法官任命一支政治效忠者的大軍,后者在職位上可以基于總統的議程否決職業公務員的判斷。

                          第二,現代總統的身邊總是圍繞著超級效忠者的白宮官員——近年來人數已經超過了500人。這些為數眾多的官員在推動總統權力的進一步集中化時扮演了關鍵的角色。這是一種現代的發展。只是到了1939年,羅斯??偨y才獲得了提名六位“總統助手”作為他的辦公人員的權利。直到那時,總統還是通過他的內閣進行統治,只是有時候借用內閣某部借給他的臨時性的顧問。但經歷了兩代人的時間,白宮官員已經變成了一個權力大本營。白宮“沙皇”有時候要比內閣閣員更有權力。

                          在過去數十年中,總統已經為他們的白宮官員提供了新的工具,讓龐大的官僚機構屈從于白宮的意志。這些集權化技術的構建可以說是從尼克松到奧巴馬的兩黨共建工程,但是,羅納德·里根在其中實現了關鍵性的突破。里根首開先例地簽發總統令,要求聯邦官僚機關服從他偏好的規制哲學:在里根那里就是經濟上的成本收益分析。里根的命令要求執法分支內的所有機構,在發布主要的規制議案之前,均要向白宮內的特定辦公室提交一份規制分析報告。

                          國會的制定法從未授權這一步驟。正相反,國會通常是將規制的全部職責授予特定的規制機構或者內閣部門,而沒有明文給予總統以干預的權利。盡管如此,里根總統還是改造了他的信息和規制事務辦公室(OIRA)——在華盛頓圈子內被稱為“Oh, Ira”——使之成為整個執法分支的最高規制者。

                          里根和其后的老布什都將OIRA辦公室當作其主要政治運動的關鍵要素,用以反對由羅斯福新政和偉大社會奠定的大政府哲學。半個世紀以來的立法已經將積極政府的原則寫入治理法律中——甚至一個由共和黨領導的官僚機構經常相信自己有進行大規模干預的法律職責。但是,規制機構目前面臨著OIRA辦公室內的一個最終障礙,后者經常性地否決它們的提議——因此,白宮利用成本收益分析來破壞法治的企圖制造了廣泛的抗議。

                          這些抗議未能阻止里根—布什的白宮繼續進行集權化的審查,但是,當民主黨于1992年重新入主白宮時,OIRA辦公室的前途確實罩上了一層陰云。既然規制政府的擁護者重新回到決策的職位,我們有理由期待他們要求克林頓總統取消OIRA辦公室,解放政府各部以完成它們的制定法授權。

                          所有這一切均未發生??肆诸D總統不僅保留了OIRA辦公室,而且將集權工程推向了新的高度。在克林頓總統看來,OIRA辦公室的問題在于它的反規制偏見:它可以因政府部門的議案成本太高而將它們否決,但是,它不能將規制者推往積極的新方向。既然克林頓是一位積極政府的真誠信徒,他很快行動起來彌補這一缺陷。

                          克林頓的白宮官員開始簽發名為“總統指示”的文件,以啟動官僚機構內的規制過程。這些指示并沒有讓官僚機構在深度研究相關議題后,再設計它自己的規制項目。白宮官員經常告訴官僚機構,總統希望規制措施看起來是什么樣子(至少是以抽象性的語言),同時給出一個具體的時間期限,在此之前必須拿出規制措施,提交OIRA辦公室做進一步審查。最重要的是,克林頓通常親自面對新聞記者,高調地宣布他由上至下的規制議案。

                          每當官僚機構拿出一個具體的規制提案時,克林頓就會重復這一“沽名釣譽”的儀式。在得到OIRA辦公室的批準后,行政機構的首腦留在了陰影內,而總統卻在聚光燈下向公眾宣布他最新的動議。

                          國會從來沒有明文授權這一最新的奪權。但是,這一事實并沒有導致對克林頓之大躍進的普遍法律譴責。恰恰相反,它激發了自由派的法律學者發展出精巧的理論,以期填補這一制定法上的空隙。

                          最值得注意的貢獻來自于艾琳娜·卡根一篇100頁左右的論文《總統府行政》??ǜ强肆诸D任期內的白宮官員,在設計克林頓方案時扮演過重要的角色。接下來,她在《哈佛法律評論》上為克林頓的改革進行辯護。該文完成于她就職哈佛法學院院長的前夕,文章對克林頓突破的合法性和智慧進行了有力的辯護。

                          卡根并不只是總統權力的又一位法律辯護士。她完全承認集權化會招致新的危險。如果說白宮官員都是聰明人,那么他們現在意圖引導的行政機構官員都是經驗豐富的職業人士,后者長期以來都在努力理解他們所要規制的復雜現實。近期的權力轉移必然會改變政策決策的平衡,由行政機構的專家知識模式走向落實總統“命令”的政治化模式??ǜ渤姓J,總統行政帶來了一種新的危險:“不守法——在解釋制定法時,總統要比獨立的行政機構官員更傾向于挑戰法律的極限。”

                          在克林頓于1994年中期選舉將國會讓給共和黨之后,這一動力變得尤其顯著。既然克林頓不可能繼續奢望重大的立法成就,他

                          開始發現,如要實現他的國內政策目標,行政很可能是最最關鍵的手段——原因部分在于行政或許是唯一可用的手段……在總統那里官僚化可以說是多多益善。在一次又一次的活動中,在一次又一次的演講中,克林頓主張他對行政行為的所有權,將行政行為作為他的價值和決策的產物呈現給公眾。在公眾看來,克林頓公開地成為“執法權力”的行使者,并且在這一角色定位上成為規制行為的根源。因此,在克林頓的執政時期,“公共總統”開始擺脫純粹的“修辭總統”角色,而成為“行政的總統”。

                          卡根指出,當官僚機構努力完成總統的指令時,克林頓總統的要求就產生了反復出現的不守法事件。雖然如此,卡根還是得出結論,總統所獨具的民主正當性將重于超凡魅力型的不守法危險。如果總統要完成美國人在其職位上寄托的厚望,那么他就是要能夠克服官僚制的惰性和有限視野,后者構成了總統實現其選舉授命的障礙。

                          卡根的論文將不守法的風險處理成總統集權所要支付的可接受代價,在建構兩黨精英有關執法特權的共識時,該文扮演著一種關鍵角色。接下來,小布什和奧巴馬都在繼續克林頓政府所展示的集權化道路,可以說是順理成章之事。

                          我希望挑戰這一華盛頓圈子內的共識。本章所展示的大框架讓我們得以瞥見一種更黑暗的可能性:通過建構一種新形式的總統行政,政治中間派如克林頓和奧巴馬正在將我們帶向一種悲劇性的未來,到那時,極端主義的總統將主宰著官僚機構的舞臺。尤其是在面對國會的反對時,他們將運用白宮官員向官僚機構發出行動命令,以執行他們的克里斯瑪型想象。在制造出一種總統指令的穩定體制后,白宮內的效忠官員將不再尊重由行政機構所提供的對事實的專家評估、或者對法律的傳統理解。白宮官員將號召整個執法分支,加入執行人民對總統的授命的激情事業。而且,總統的這些指令將受到熱情的歡迎——因為官僚機構處在總統政治任命者的控制下,而后者是基于他們的政黨忠誠獲得其現有職位的。

                          但這真的是我們想要的嗎?

                          ▍4

                          我一直在努力將美國人從他們的憲政美夢中喚醒,他們總是在預設,過去只是一段序曲,我們可以繼續將總統置于憲法的控制之下。21世紀的總統是一種區別于其先行者的不同制度。我們不應再假設建國者們告訴了我們所要知道的一切,而應該承認,現代的總統制產生了三種特有的危險。

                          第一種危險是極端主義,我對此詞的定義是根據總統和中間選民之間的距離:總統的立場是否接近主流美國人所持有的立場,或者是他們追隨著左翼或右翼?如果是后一種情形,總統就算是一位極端主義者,而無需考慮其政治立場的實體內容。這是一種結構性的極端主義,因為它并不是主張左翼或者右翼人士在他們對主流價值的批判上是實體錯誤的。事實上,一代人的“極端主義者”經常會發起在道德意義上有說服力的批判,最終改造了現狀。

                          但是在美國,僅是正確的還不夠。在你可以讓政治體制接受你的觀念之前,你必須說服你的公民同胞,你是正確的。而這正是民主的要義所在。所以,即便總統的政治理念在道德意義上是有說服力的,我們仍有理由要求總統得到國會的支持。他不應該被允許通過總統令就領導這個國家進行大躍進。

                          尤其是總統自以為是的運動事實上可能是在驅策美國越過障礙,墮入道德的深淵。別忘記,總統對左翼或者右翼極端主義者的吸引力無法確??偨y的倫理見解。它只能保證,當總統突破制度路障將美國人民引領至許諾的天堂時,總統的追隨者將發出陣陣的掌聲?,F代的初選體制將這一極端主義的場景變成為一種非常真實的可能。

                          這還強化了第二種主要危險:無理性的政治。一旦總統需要指望他們的媒體魔法師,運用片段化的政治宣傳將他們送到白宮,他們就自然而然地選擇相信這些人近乎神奇的能力。但是,即便是一位溫和政見者取得了總統職位,媒體操控也將成為21世紀政治根深蒂固的一部分??偨y不可能甘做旁觀者,任由他的對手通過放縱的片段化宣傳運作將他逼入死角——尤其是美國的體制給予總統在媒體戰中壓倒其對手的權力。因此,我們有理由相信,無理性的政治將成為由各式總統——中間主義者和極端主義者——所可能利用的特有的惡。

                          同樣的判斷也適用于我們的第三個難題:總統單邊主義。從美利堅共和國的開始,聯邦憲法就給予總統在和其它分支互動時的“先手權”優勢。喬治·華盛頓的單邊行動能力并不遜色于巴拉克·奧巴馬,同時卻將危機控制的負擔交給國會或聯邦最高法院——或者是通過一部制定法,或者是宣布總統行為違法或違憲。但是,在一個官僚制的世界內,白宮官員可以創造出一旦運轉起來就極難反轉的根本性變革,總統的先手優勢就有了非常不同的意義。

                          極端主義·無理性·單邊主義。在21世紀的進程中,這些要素將以不同的方式產生互動,制造出各種各樣的模式。有時候,一種或者兩種元素將在政治上是突出的,但最壞的病理將會涉及全部三種要素。在這些場景內,一位極端主義的總統將利用媒體操控者為他量身訂制政治宣傳和形象,壓倒國會和其它地方的政治對手制造出的不和諧聲音。與此同時,總統的效忠者將聯邦官僚機構的權力集中在總統之手,以總統的命令取代了法治。在這些條件下,國會和法院都可能會變得軟綿無力,而如果它們做出反對,制度化的總統可能變成一種威權主義接管的跳板。

                          這一殘酷的預判建基于結構,而不是人性,它使得我們得以超越對于當下政治的下意識反應。例如,對許多人來說,奧巴馬總統的當選足以驅散任何有關憲政體制的嚴肅質疑:再見了,帝王總統;歡迎你,美國第一位黑人總統,以及美利堅民族進行憲法再造的非凡能力!

                          這一勝利的時刻已經過去,繼之而起的是無處不在的不確定。盡管奧巴馬在他任職的最初兩年取得了一些主要的立法勝利,但奧巴馬的焦躁追隨者要求更為堅定的領導權——這讓人回想起他在競選中的勇敢言語。但是,當奧巴馬缺少國會內的票數時,他如何能夠滿足追隨者的要求?

                          奧巴馬可能是有超凡魅力的,但他并不是一位極端主義者:他不太可能踐踏國會的權力,即便是諸如議事擱延此類站不住腳的權力。但是,下一位造反派總統可能并不具備同樣的憲法節制力。他可能堅持實現他自己主張的民眾授命,即便這樣做將會激發起一種深層的憲法危機。而且,只要總統在參議院內有足夠的本黨支持者,彈劾的可能性并不足以充當一種有意義的威懾。

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                        3. 中科院退休老科學家蝸居13平米老破小,我炸裂了!
                        4. 是不是抹黑?還是看看事實吧!
                        5. 當官員花錢讓我刪文章
                        6. 關于實力,我的一點拙見
                        7. 這次紅歌會網事件與往常事件的異同
                        8. 美國在沿海挑釁怎么辦?這個國家做出榜樣:掃射,抓人,扣船!
                        9. 蔡英文電視講話就是“臺獨”宣言,解決臺灣問題必須提速
                        10. 饒毅給人下跪,要記住這句話
                        1. 為什么文革中“漢奸、叛徒、特務、反革命”特別多?
                        2. 給貪官舔屁眼,我國專家又舔出了新高度
                        3. 老田:為何美帝敢于在中國主權問題上頻繁挑釁——關于經濟主權瓦解的噩兆以及可置信承諾問題
                        4. 反正也睡不著了,就問一下我們還有墻角嗎?
                        5. 終于有動靜了,他們慌了...
                        6. 佩洛西曾在東城被抓,老妖婆到底是不是女流氓?
                        7. 前三十年的論爭是誰挑起的
                        8. “拭目以待”到底是什么?這兩天就見分曉了!
                        9. 解放臺灣的方式由什么決定?
                        10. 不許侮辱張麻子!警惕輿論場中的“大棋派”
                        1. 珍稀藏品!朝鮮出版毛主席紀念郵票!
                        2. 丁香園被一鍋端,為何全網歡慶?
                        3. 解放臺灣的方式由什么決定?
                        4. 去三亞旅游的都是壞人嗎?
                        5. 從頭再來:54位下崗職工的口述實錄(一)
                        6. 中科院退休老科學家蝸居13平米老破小,我炸裂了!
                        在她销魂的身体里疯狂冲刺